作者：焦作市财政局 程玉国 滑爱萍
一、实行内外债务管理编制政府债务预算的背景
近几年来，我市同其他兄弟地市一样，紧紧抓住国家发展的战略机遇期，积极承接国家产业和资金向中西部转移，着力调整产业结构，加快区域城市化进程，一、二、三产业全面协调发展，公共基础设施逐步完善，城市面貌得到巨大改观，实现了由“黑色”印象到绿色主题的转变。伴随着经济社会发展和城市的扩张，政府债务问题也日益凸显出来，据统计，“九五”末全市政府债务余款169927万元，“十五”末达到401808万元，其中，市本级债务余款234157万元，市县级政府债务呈快速上升之势。举债资金在缓解财政建设资金不足、加快经济社会事业发展等方面发挥了重要作用，与此同时也带来了一些问题：一是各级、各部门举债发展积极性高涨，造成多头举债，债务主体不清，偿债责任不落实；二是将举债资金当做财政资金，盲目举借，不考虑效益、产出，债务投资失误频出；三是财政内部五龙治水，管理弱化，胸中无数，难以对政府债务进行全面、具体、有效的监管；四是大量隐性债务暴发，显性债务偿还资金不落实，造成对预算执行的严重冲击，干扰了政府对各项事业发展的正常资金安排。我市某县因世行贷款到期财政无力归还，从1995到2002年逐年由省财政预算扣款累计超过2亿元人民币，由于县财政负担能力有限，累及市财政替其垫付7000多万元，县市两级财政为此背上了沉重包袱。这些问题的存在，引起了市领导、局领导的高度重视和认真思索，市政府多次召开会议研究，要求财政部门要加强全市政府债务的管理，减轻债务压力，市财政局也多次召开专题会议，统一思想认识，决定借助我市全面铺开财政综合改革的时机，建立政府债务管理的新机制。2003年初，我们在对省内外同行经验进行认真分析学习基础上，提出了“澄清底数，内外统管，纳入预算，加强监督”的总体思路，在步骤安排上，先进行债务清理，摸底调查，后进行内部统一管理，再进行政府债务预算编制，环环相扣，步步相接，平稳实现了新旧管理模式的转变，政府债务管理步入了良性运转轨道。
二、我市试行政府债务预算的主要做法
结合焦作实际的总体思路确定后，我们又制订了具体工作步骤，概括起来就是“清理、归口、甄别、对接、还付”。预算是个过程，这几个环节基本体现了编制政府债务预算的客观要求。
（一）清理。是指对政府债权债务构成分布，实施和偿债情况进行一次全面清查。2003年我们用了两个月时间，组织力量对过去由财政部门内部各口管理的各类政府债务进行了认真的调查统计，理清了项目，整理了档案，进行了分类，澄清了底数。
（二）归口。在清理债务基础上，我们开始集中政府债务统一管理职能，改变财政内部预算、国库、经建、综合、债务都管债务而债务科只管外债的状况，实行由债务科内外债务统管。为此，我们下发了《关于焦作市政府内外债归口管理的通知》（焦财办[2003]27号），规定将分散在财政部门不同科室的政府债务的举借、使用、偿还、监督全过程监管职能统一归口债务科管理，并于2003年5月31日前完成了交接工作。我们制定了严格的交接纪律，要求涉及移交手续的各有关业务科室不能以任何理由推诿、隐瞒，对态度消极、不积极配合债务统管工作的，视情节轻重，给予责任人以纪律处分。2003年7月开始我市政府债务管理实现了内外债统一归口管理。
归口管理包括三个方面：一是政府债务的档案管理。通过对现有政府债务有关资料的归口管理，建立起规范的、统一编码的、专门的政府债务档案；二是政府债务的项目管理。所有政府债务的签约，由债务科牵头，有关业务科室配合，债务科参与所有举债项目的立项审查和举借额度的控制、个案的审核、担保和承诺人资格确定等；三是资金统管。无论是债务偿债金还是债务借款配套资金由债务科统一根据预算和进度管理拨付。
（三）甄别。在清理统管基础上，对政府债务类别进行区分，分类管理。我们将政府债务分为三类：一类是财政作为直接借款人的债务，如：日元贷款广电项目等；二类是财政作为第一担保人的债务，如：国家开发银行城建贷款等；三类是通过财政渠道申报由单位实施并还贷的公益或公共基础设施项目。对第一类债务，其所需偿债本息全额打入本级预算；对第二类债务，首先要求承债人制定偿债计划，并按计划组织清收偿债资金，不能按期偿还形成风险的，经评估后，按程序报经批准，纳入预算；对第三类债务，则由债务科负责统计，告知，催缴，财政预算不予安排。
（四）对接。政府债务预算编制按照“两上两下”程序，对偿债资金安排进行对接。一是下发关于编制年度本级政府债务预算的通知，明确编制焦作市本级政府债务预算的目的、范围、口径、报表构成和编制政府债务预算的具体要求。二是各预算单位根据本部门的实际情况预测年度举借的项目、数额和偿还本息的计划。三是财政局债务科对预算单位报来的债务预算进行认真审核，并对需政府财政归还的项目举借数额和偿还资金来源进行预测。四是根据财政支付能力确定预计举借政府债务的规模、数额和偿还本息的资金来源，提交政府、人大批准后执行。
（五）还付。偿债资金的归还与支付实行专户管理。我们在国库科开设“焦作市政府债务资金专户”，所有政府债务资金收付均在此帐户统一核算，债务资金借入、配套资金安排、债务本息偿付统一进入该帐户核算。在资金还付过程中，我们还加强了“三监管”。一是协议监管，按照有关贷款协议规定向有关县市区和市直单位下达到期政府债务本息的偿还计划通知单，督促有关部门积极筹备资金，按时归还到期本息；二是财务监管，财政担保或承诺的政府债务，由债务资金的使用单位进行会计核算，债务科根据协议内容，项目单位的资金使用及归还情况设立备查账进行明细核算，并可随时对使用单位相关财务进行核查；三是财政监管，项目单位必须定期向财政部门报送项目资金使用情况和偿债资金来源计划表，反馈落实偿债资金情况。
需要指出的是，这几个环节并不是简单的依序排列关系，也不是相互独立的生硬板块，相互之间互为关联，互为条件。清理是基础，归口是关键，甄别是前提，对接是保障，还付是根本。只有清理的好，才能使归口不漏、不乱；只有甄别的清，才能使预算安排对接准确有效并在财力可承受之内，这些方面做好了，偿债资金才能还得进，付得出，政府债务预算才能编得了，执行得好，真正落到实处。
三、政府债务预算的编制基础和主要内容
政府债务预算规定着政府活动的范围、方向，政府债务预算作为财政预算的重要组成部分，反映着政府在财政承受范围内化解、偿还债务的决心和能力。将政府债务纳入预算管理，从焦作情况看取决于以下诸因素：
（一）决策者的决心至关重要。单就本级财力而言焦作市低于省内多个兄弟市，我们之所以能先行一步，市领导重视和局一把手支持是关键因素。债务工作和债务预算离不开国库、预算和其他业务科室的配合，没有一把手的指挥、协调，实现科室原有业务跨科室重新整合，是很难想象的事。
（二）综合预算和部门预算是编制债务预算的制度基础。只有实行综合预算，统筹考虑安排政府财政可以调动的财力资源，才能为债务预算提供财力支撑，只有实行部门预算，将债务收支落实到部门、单位的预算安排中去，才能为全市政府债务预算实施找到依托。综合预算、部门预算对政府债务预算而言既是前提更是保障。脱离综合预算、部门预算的政府债务预算，将是空乏无力、难以保障的。
（三）经济快速发展和财力逐步壮大是决定因素。政府债务预算不是人为硬编出来的，必须以财力做后盾，完全的吃饭财政建立不起来债务预算，建立了，也承载运行不了，搞不好还会挤了正常运转和稳定。
（四）政府内外债统管是债务预算的前提因素。在内外债分散管理、报表统计不完整、债务信息反馈迟钝、债务偿付缺乏统一安排、缺失债务预算编制主体的传统管理模式下，很难编出有权威的可执行的政府债务预算，我们的探索和实践也充分印证了这一点。
我们在思想认识、制度基础、财力支持、内外统管上进行了充分准备之后，从2004年10月布置2005年部门预算时开始在市本级财政试编政府债务预算，通过编制债务预算全面反映政府债务的分布、构成和收支情况。焦作市2006年债务预算主要包括四部分内容：一是“焦作市本级2006年债务收支预算表”，反映由本级财政直接贷款转贷或担保的且负有直接偿还责任或间接偿还责任的政府债务收支。二是“焦作市本级2006年债务收入预算表”、“焦作市本级2006年债务支出预算表”，反映政府债务收入和支出预算情况。政府债务收入包括国内债务收入和国外债务收入。（1）国内债务收入，反映向国家银行借款地方转贷借款和国内银行借款。包括国债转贷借款、中央专项借款、国家开发银行借款、商业银行借款、债券融资等。（2）国外债务收入，反映以政府名义向国外承借转贷或担保的负有直接或间接偿还责任的债务预算情况。包括：外国政府贷款（焦作市利用日元回收再贷广播电视数字技术项目、利用日元贷款公共卫生项目、中医院利用西班牙政府贷款项目、焦作大学利用西班牙政府贷款项目）和国际金融组织贷款项目（利用世界银行贷款结核病防治项目）等。三是“焦作市本级2006年政府债务项目明细表”， 反映政府债务上年度的整体项目明细情况及项目资金的使用情况、2006年度预计举借债务和到期偿还债务情况等。四是“2006年焦作市本级政府债务收支预算总表”，反映政府债务收支及还款资金来源整体情况
四、建立政府债务预算正常运行的保障机制
（一）实行偿债责任制。各县市区和市直部门对本地区和本部门的政府债务进行清理，逐笔制定偿债方案，落实偿债责任人、偿债资金来源和工作时限，并将完成情况列入政府目标责任制的考核范围。一般情况下，使用债务资金单位的现任法人代表即为偿债责任人，负责本单位债务的清偿；所在地区的行政领导和部门领导为偿债监督责任人，负责监督本地区和本部门政府债务的偿还。要以贷款协议为依据认真落实偿债主体，应由各级财政预算安排偿还的债务，各级政府应在每年财政预算中安排足够的偿债资金；应由其他部门和单位偿还的债务，要由其自行筹措偿债资金，保证按时偿还。偿还逾期政府债务的责任要最终落实在资金使用单位，决不能因政府转贷或担保而将偿还债务的责任推给政府。
（二）建立偿债准备金制度。我们从试行政府债务预算年度起，按本级财力的3%建立了偿债准备金，为债务偿还提供了可靠、稳固的资金来源，并视财力可能更多的安排还债资金。对政府直接承贷和转贷的，用于建设重点工程形成的政府债权，要严格执行转贷协议，其经营收益和变现资金纳入市偿债准备金专户，由市财政局统一管理。
（三）建立专户资金管理制度。对于已丧失偿债能力，且无法经营的企业承借的政府债务，应将有效资产重新评估抵给财政部门，并尽快组织变现，变现资金不得随意支付，实行专户存储，转为偿债准备金，弥补财政部门的损失。
（四）建立存量盘活、增量监控制度。对政府部门在担保中负连带责任、用于竞争性领域的债务，要督促贷款单位积极还款，没有现金流量，要积极盘活资产，或者采取以物低债的形式予以归还。在消化存量方面，在清理债权债务、明确偿债主体、划清偿债责任的基础上进行规范和整顿，使其合法化和公开化，并通过债务重组、债务转换、债务转移等方式盘活和消化因转贷、垫付、担保而形成的债权债务关系，尽可能降低地方财政的负担。对于新增债务，实行严格的债务责任制，按市场化原则明确偿债主体和偿债责任，规范债务清偿行为，杜绝偿债主体转移债务的行为。
（五）举借重大债务项目，坚持要由市人大常委会审批通过。年度预算审批前批准的纳入当年预算，年度预算审批后批准的调整追加预算，以人大立法形式确保偿债资金落实到位。
五、试行政府债务预算的成效和问题
试编政府债务预算两年来，取得了明显成效：
一是提高了各级领导各部门的偿债意识、预算意识，增强了各级各部门慎重举债的责任意识，强化了对举债冲动的约束，盲目举债、资金不落实举债大为减少。
二是清晰的债务预算为各级领导提供了一本地区政府债务的明白账，为党委、人大、政府进行债务宏观管理的正确决策提供了依据，避免了债务投资的损失浪费。
三是用预算管理的机制将政府债务收入和支出规范化，法制化，保证了偿债资金的安排落实，提高了政府偿债信誉、化解了或有财政风险。试行两年来，焦作没有再发生过因政府债务到期而由省财政预算扣款的现象。
四是保证了债务资料、统计数据的真实完整性，提高了债务部门的管理积极性、主动性，加强了债务管理力量，增强了财政部门对债务宏观情况的把握能力、预见能力、可控能力。
编制政府债务预算是一项开创性的工作，没有现成经验和模式，我们在这方面也才试行了仅仅两年。在看到成绩的同时，感到工作中还有许多问题需要研究以待解决：
一是在全市范围内还没有建立起覆盖所有政府职能部门或最终由政府承担还债责任的债务管控机制，仍有一些单位未经财政部门审查同意，擅自签署具有政府债务性质的协议，隐性政府债务还在发生。
二是债务预算的编制内容、方法和程序还不够科学，尤其是对债务收入的全面预测、监控、组织还没有一套科学完整的办法，对偿债资金非财政性来源部分控制不力。
三是对政府债务项目的实施监督和绩效评价还有很大差距。由于人力和手段有限，项目现场监督几乎没有开展，绩效评价难以进行，政府举债投资建设的项目经济效益、社会效益得不到及时评价、反馈。
四是对迅速膨胀的政府债务还未建立起对包括债务规模、结构、偿债能力、否决机制在内的预警体系，经济生活中的乱举债、挤预算的潜在风险依然存在。（来源：《焦作经济》2007年第5期）
